Рассмотрено современное состояние финансирования бюджетного дефицита в России. Определены подходы к формированию объемов и структуры дефицита государственного бюджета, проблемы обеспечения экономического роста и пути решения социальных вопросов.
Бюджетный дефицит является важным инструментом государственной финансовой политики и может иметь значительное влияние на экономическое и социальное положение страны, а также являться фактором ускорения или сдерживания поступательного развития. Бюджетная политика направляется на обеспечение такого финансирования бюджета, которое оказывает содействие экономическому росту, созданию надлежащих финансовых условий для развития страны и решению сложных социальных проблем.
При этом каждая страна имеет определенные особенности, которые нужно учитывать в ходе использования такого рычага, как бюджетный дефицит. Для определения подходов к финансированию бюджетного дефицита в России нужно оценить возможные следствия его влияния на развитие экономики и решение социальных проблем. Национальная бюджетная политика должна направляться на наращивание бюджетного потенциала и увеличение государственных расходов. Это объясняется необходимостью решения проблем социальной сферы, структурной перестройки и повышение конкурентоспособности отечественной экономики.
Привлечение дополнительных ресурсов в государственный бюджет, как правило, рассматривается отечественными и зарубежными учеными как важный фактор обеспечения экономического и социального развития страны. Исследованию этого вопроса посвящены работы многих известных научный работников: Ш. Бланкарта, В.В. Козюка, С.В. Левочкина, Ц.Г. Огня, В.Г. Опарина, А. Премчанда, В.М. Федосова и др. Подавляющее большинство ученых считают, что мобилизация средств с использованием такого рычага, как бюджетный дефицит, является основой увеличения расходов бюджета. Вместе с тем возникает многие проблемы, которые нуждаются в углубленном исследовании. Это, в частности, определение направлений использования привлеченных ресурсов, условия проведения мобилизации средств, порядок и сроки погашения государственных обязательств, возможности осуществления операций с долговыми финансовыми инструментами на финансовых рынках, рефинансирование и реструктуризации заимствований.
Необходимо определить подходы к формированию объемов и структуры дефицита государственного бюджета России с целью содействия экономическому росту и решению социальных проблем.
Первоочередное требование к применению такого финансового рычага — заранее определенный, целевой характер использования привлеченных ресурсов. Вместе с тем вопросы, на какие конкретно программы должны направляться привлеченные средства, является дискуссионным. Как правило, предлагается использовать такой ресурс для обеспечения инвестиционного развития государства. А финансирование текущих расходов рекомендуется осуществлять за счет доходов бюджета.
В качестве примера рассмотрим опыт Венгрии, где на протяжении последних лет такой финансовый рычаг, как бюджетный дефицит, используется довольно активно (табл. 1).
Таблица 3.1 — Дефицит бюджета центрального правительства Венгрии в 2001-2007 годах
Года
Показатели дефицита в отношении к ВВП, %
2001
4,1
2002
9,0
2003
7,2
2004
6,6
2005
7,5
2006
9,2
2007
6,2
Довольно высокие показатели бюджетного дефицита в Венгрии не является важным фактором сдерживания экономического роста. Увеличение доли дефицита до 9 % ВВП в 2002 году сопровождалось повышением темпов прироста ВВП с 4,1 % (2001) до 4,3 %. А в 2003 году, несмотря на заметное уменьшение показателя дефицита бюджета, прирост ВВП сократился до 4,1 %. Использование этого рычага финансовой политики рассматривается венгерскими учеными, как фактор поддержки экономического роста. Тем не менее из-за возможного негативного влияние на макроэкономическую стабильность поставлена задача постепенного уменьшения дефицита бюджета центрального правительства. При этом важным условием является обеспечение экономического роста и поддержка стабильного развития страны.
Экономика России нуждается в значительных финансовых ресурсах для проведения реформ во многих сферах. Ограничение финансирования дефицита бюджета при условиях недостаточности инвестиционных ресурсов уменьшает объемы расходов, которые направляются на развитие экономики и решение социальных проблем, поэтому необходима активная политика относительно увеличения финансирования государственного бюджета.
К актуальным проблемам привлечения и использование ресурсов при условиях бюджетного дефицита следует отнести:
— финансовое обеспечение проведения структурной перестройки экономики (особенно развитие рыночной инфраструктуры);
— решение социальных проблем;
— стимулирование внутреннего спроса;
— привлечение внешних инвестиций.
В случае принятия решения относительно утверждения бюджета с дефицитом привлеченные средства должны использоваться преимущественно для финансирования целевых государственных программ, направленных на обеспечение экономического роста и решение острых социальных вопросов. Цель такой бюджетной политики — достижение экономического и социального эффекта на общегосударственном или местном уровнях.
Согласно прогнозу динамики показателей сведенного бюджета России (бюджетной стратегии правительства) объем финансирования госбюджета с 2008-го до 2010 года заметно увеличивается. При этом доля дефицита в отношении к ВВП остается неизменной (табл. 2).
Таблица 3. 2 — Прогноз финансирования государственного бюджета России
Показатель
Млн. гры
В % к ВВП
2008 год
2009 год
2010 год
2008 год
2009 год
2010 год
Общее финансирование
1В 054
20 920,2
23 957,5
2,55
2,55
2,55
На 2007 год запланирован значительное увеличение объемов финансирования государственного бюджета (табл. 3.3). Изменяется и его структура.
Таблица 3.3 — Финансирование государственного бюджета России в 2007 году, млрд руб.
№п/п
Показатели
Сумма
1.
Общее финансирование
19,07
2.
Финансирование по долговым операциям
4,98
Заимствования
11,63
внутренние
3,83
внешние
7,80
Погашения
-6,65
Внутренние обязательства
-2,50
Внешние обязательства
-4,15
До 2010 года общая сумма финансирования дефицита государственного бюджета России будет составлять почти 24 млрд руб. Таким образом, взят курс на увеличение такого финансирования при условиях обеспечения стабильной доли бюджетного дефицита (2,55%) к ВВП.
Принятие решения о привлечении финансовых ресурсов при условии бюджетного дефицита предусматривает не только определение его объемов. Утверждение бюджета с дефицитом требует учета многих факторов, таких как стоимость мобилизованных средств, перечень объектов инвестирования, риски привлечения и использования финансовых ресурсов, влияние дефицита на динамику показателей инфляции.
Исследование проблем бюджетного дефицита в России, как правило, сводится к рассмотрению вопросов относительно его покрытия и влияния на динамику показателей государственного долга и финансовой стойкости страны. Но не менее важно определить направления и условия использования привлеченных средств. Прежде чем определять объемы дефицита бюджета на плановый период, нужно провести анализ и утвердить перечень приоритетных инвестиционных проектов, которые будут финансироваться за счет мобилизованных ресурсов. Это развитие рыночной инфраструктуры, внедрение инновационных проектов, стимулирование предпринимательской деятельности, государственная поддержка приоритетных областей экономики, энергосбережение и др. В частных случаях целесообразно предусмотреть направление средств на финансирование социальных программ.
Финансирование бюджетного дефицита должно стать основанием реализации государственных программ, нацеленных на создание условий для обеспечения экономического роста и увеличение объемов государственных активов. Социальный эффект достигается путем улучшения качества предоставления социальных услуг. Следует учитывать и то, что финансирование инвестиционных проектов за счет бюджетных средств влияет на развитие не только государственного сектора, а и предпринимательской деятельности, а также на операции на внутренних и внешних рынках.
На 2007 год предусмотрено целевое использование средств от приватизации государственного имущества на поддержку топливно-энергетического комплекса, жилищно-коммунального хозяйства и социально-экономического развития регионов, агропромышленного комплекса, обрабатывающей промышленности, строительной области (стимулирование строительства и реконструкции жилья). Определение конкретных направлений использования поступлений от приватизации станет основанием их более рационального использования. Вместе с тем расходование средств, привлеченных от приватизации государственного имущества в России, нуждается в более детальной регламентации. Учитывая состояние экономического и социального развития России, ресурсы, привлеченные от приватизации, целесообразно распределить на несколько направлений2, определив их объемы для каждого бюджетного года (периода).
Поступления от приватизации государственного имущества в России играют важную роль в финансировании бюджета. В частности, финансирование дефицита бюджета в 2004 году осуществлялось преимущественно за счет средств, привлеченных от проведения приватизации государственного имущества. С суммы в 10,2 млрд руб. дефицита на такие источники приходилось 9,4 млрд. руб. или 92,16 %. На 2005 год планировалось финансирование дефицита большей частью за счет средств, привлеченных от продажи госимущества. Вместе с тем использование привлеченных от приватизации средств направлялось на решение в основном текущих задач, при этом их целевая направленность фактически не определялась. В 2005 году был взят курс на сокращение бюджетного дефицита и государственного долга под лозунгом уменьшения финансового бремени на будущие поколения. Это привело к значительному ухудшению экономических условий развития страны, важного снижения темпов экономического роста. При таких обстоятельствах правительство обратилось к увеличению доли импортной составляющей в конечном потреблении домохозяйств. Прогнозировалось сохранение тенденции опережающего роста импорта против экспорта.
Формирование дефицита бюджета связано также с определенными ограничениями развития местных бюджетов относительно использования займов. Общая доля дефицита бюджетной системы по принятым предельным параметрам в 2008—2010 годах будет составлять приблизительно 3 % ВВП; относительно государственного бюджета она будет достигать 2,55 %. При таких условиях местные бюджеты будут утверждаться с дефицитом в 0,45-0,50 % ВВП. За неимением ресурсов для финансирования расходов развития возможности местных бюджетов в использовании заемных средств ограниченны. Следует отметить, что такое состояние было характерно и для предыдущих периодов. Примером может быть формирования дефицита бюджетной системы России в январе-августе 2006 года. Дефицит сведенного бюджета к тому времени составлял 1 млрд. руб, или 0,4 % ВВП, при этом госбюджет было утвержден с дефицитом в 4,4 млрд руб (1,7% ВВП)3.
Общая его сумма возрастает с 12,91 руб. руб (2006) до 19,07 млрд руб. При этом величина заимствований остается практически на уровне прошлого года (11,63 млрд руб сравнительно с 11,59 млрд руб в 2006-му). Поступление от приватизации установлено в размере 10,59 млрд руб (в 2006 году было запланировано 2,12 млрд руб). Значительно сокращается использование средств за активными операциями — с 9,3 до 3,5 млрд. руб.
Увеличение дефицита государственного бюджета на 2007 год сопровождается ограничением его доли в ВВП на уровне 2,55 %. Темпы увеличения бюджетного дефицита будут отставать от темпов экономического роста. Надо учесть и то, что сумму дефицита в 14,09 млрд. руб. будет профинансировано за счет источников, которые не принадлежат к факторам роста государственного долга (при условиях рационального использования привлеченных ресурсов). Такие явления следует рассматривать как основу укрепления финансовой стойкости государства. При этом закрепляется направленность бюджетной политики на обеспечение экономического развития, а значит, создаются более благоприятные условия для будущих поколений.
Следует отметить, что международные финансовые организации рекомендуют придерживаться предельных показателей доли бюджетного дефицита — 3 % ВВП, правда это касается стран с развитой рыночной экономикой. В государствах, которые находятся на стадии формирования рыночной модели, бюджетная система, как правило, разбалансирована. Такое состояние обусловлено довольно сложными процессами, такими как обострение социальных проблем в процессе перехода к рыночной экономики, низкая конкурентоспособность отечественных предприятий, деформация структуры хозяйственного комплекса, высокая степень монополизации экономики, отсутствие адекватной рыночным условиям инфраструктуры.
Для решения указанных проблем, с одной стороны, нужна концентрация средств на общегосударственном и местных уровнях, а с другой — мобилизация значительных объемов ресурсов для обеспечения развития субъектов хозяйственной деятельности, но не за счет повышения налоговой нагрузки на последних. Дополнительные поступления в госбюджет можно обеспечить только при условии ускорения темпов экономического развития. Поэтому следует определить оптимальное соотношение между привлечением средств в государственный бюджет и формированием ресурсов на уровне предприятий и использовать дефицит государственного бюджета как рычаг государственной финансовой политики. В Венгрии такое использование бюджетного дефицита дало как положительные, так и отрицательные результаты. К положительным принадлежат значительное увеличение бюджетных расходов, включая текущие выплаты. К отрицательным — давление на монетарные показатели страны и содержание значительной доли государственного долга.
Обеспечение оптимальных параметров дефицита бюджета (как по объемам, так и по срокам и инструментам) нуждается в углубленном исследовании. За последние годы подходы к использованию такого важного инструмента государственной финансовой политики часто изменялись, что заметно повлияло на ее результаты (табл. 4).
Анализ приведенных данных свидетельствует, что объемы финансирования бюджета имеют тенденцию к росту. Тем не менее в отношении к ВВП их доля изменялась в разных направлениях: в 2004 году она составляла 2,15 %, в 2005-м — 2,62 %, в 2006-м — 2,65 %. В 2004 году бюджетный дефицит достиг (и даже превысил) предусмотренные объемы, а в 2005-м и 2006 годах его объемы были ниже, чем предполагалось. Показательным в этом плане был 2006 год, когда бюджетный дефицит составлял лишь 28,6 % от запланированного его объема.
Финансирование государственного бюджета в 2004-м и 2005 годах обеспечивалось преимущественно за счет поступлений от приватизации. В 2004 году их доля в общей сумме финансирования бюджета (по фактическому выполнению) составляла 92,95 %, а в 2005-м — 261,13 %. План поступлений от приватизации был перевыполнен больше чем вдвое. Это стало основанием увеличения остатков средств на Едином казначейском счете (ЕКС) правительства, которые использовались путем принятия решений «в ручном режиме». Что касается 2006 года, то обеспечение финансирования бюджета за счет приватизации тогда составляло лишь 14,78 %.
По оценкам экспертов Счетной палаты России одной из основных причин снижения темпов прироста ВВП в 2005 году в 4,6 раза (вопреки увеличению объемов заимствований на 31,8 %) стало нерациональное использование привлеченных средств при условиях долга. Государственные заимствования осуществлялись и использовались преимущественно для проведения рефинансирования государственного долга и финансирование текущих, а не капитальных расходов. В 2005 году из общего объема внешних заимствований (7,2 млрд. руб.) займа на финансирование инвестиционных проектов представляли менее чем 15% (1 млрд руб)4.
Такая практика не отвечает принципам финансирования бюджетного дефицита, принятым в зарубежных странах, и противоречит требованиям Бюджетного кодекса России. Согласно статье 15 заимствования не должны использоваться для обеспечения финансовыми ресурсами текущих расходов государства, за исключением случаев, когда это необходимо для сохранности общего рыночного равновесия.
Последними годами показатели доходной и расходной частей госбюджета России имеют тенденцию к росту (табл. 5). Причем бюджетные расходы возрастают высокими темпами, чем доходы, за счет увеличения социальных выплат и ускорения темпов экономического развития. Повышены социальные стандарты, в частности в 2007 году предусмотрено увеличить прожиточный минимум и минимальную заработную плату. Заметно возросли объемы кредитования экономики. Кредиты направляются на поддержку отечественного производителя и развитие приоритетных областей экономики. Вводится механизм удешевления банковских кредитов, которые привлекаются для реализации инвестиционных проектов. Запланировано увеличения объемов возвращения кредитов. Такой курс предусматривает активизацию государственной политики относительно обеспечения погашения кредиторской задолженности субъектов хозяйствования за предоставленными государством кредитами и гарантиями.
Таблица 5. Финансирование государственного бюджета России, млрд руб.
№
2006 год
2007 год
п/п
Показатели
План
Фактическое выполнение
1.
Доходы
127,50
133,46
152,50
2.
Расходы
140,20
137,06
169,42
3.
Кредитование,
0,19
1,78
в том числе:
предоставление кредитов
1,05
3,75
возвращение кредитов
0,86
1,97
4.
Финансирование бюджета,
13,24
3,79
18,79
в том числе:
по долговым операциям
1,48
2,02
4,97
поступление от приватизации
2,12
0,56
10,59
по активным операциям
9,64
1,21
3,14
Таблица 4 – Финансирование государственного бюджета России 2004-2006 гг., млн. руб.
2004 год
2005 год
2006 год
Показатели
ГОДОВОЙ
план
Факт
Выполнение Годовой
годового план
плана, %
Факт
Выполнение годового плана, %
Годовой план
Факт
Выполнение годового плана, %
Дефицит
7420,2
10 216,5
137,7 11 128,9
7945,7
71,4
13 245,7
3788,1
. 28,6
Выпуск долговых обязательств
10 922,0
10 345,2
94,7 10 286,7
13 748,4
133,7
1 1 579,0
11 860,4
102,4
Погашение долговых обязательств
-9517,7
-9205,6
96,7 -9405,8
-14 289,1
151,9
-10 094,1
-9842,0
97,5
Поступление долговых обязательств
5215,6
9501,5
182,2 10248,0
20 758,9
202,6
2121,5
558,8
26,3
Др. расходы ( в т.ч. финансирование за счет изменения остатков средств бюджетных учреждений, ЕКС, изменения объемов депозитов и ценных бумаг
800,3
-424,7
-53,1
-12272,5
9639,3
1211,7
Кроме того, запланировано увеличение расходов инвестиционного направления. В рамках инвестиционных проектов преимущество предоставляется внедрению инноваций. Управление финансированием государственного бюджета направляется на обеспечение ускорения темпов экономического роста. В частности, запланировано увеличить бюджетную поддержку развития строительной области, обрабатывающей промышленности, топливно-энергетического комплекса, жилищно-коммунального хозяйства, транспортной инфраструктуры, агропромышленного комплекса, развития науки и др. Также предусмотрено активизировать деятельность по финансированию бюджета: увеличиваются его объемы; вводится более рациональная структура финансирования; определены конкретные направления использования средств, привлеченных при условиях бюджетного дефицита, в частности на увеличение социальных выплат и ускорение темпов экономического развития (см. рисунок).
Рис. Динамика планового дефицита государственного бюджета России5
Вместе с тем следует обратить внимание на довольно высокие риски привлечения средств от приватизации в 2007 году. В составе финансирования бюджета их доля достигает почти 57%. По долговым операциям предусмотрено профинансировать 26,6% бюджетного дефицита, а за счет проведения активных операций — 16,8 %. Планы мобилизации средств от приватизации, по политическим, экономическим и организационным причинам, едва ли будут выполнены. Надо также учитывать, что источники поступлений от приватизации с каждым годом исчерпываются, хотя в ближайшей перспективе (3-4 года) они будут играть весомую роль в составе финансирования бюджета.
Учитывая указанное выше, необходимо четко определить направления приватизационной политики на среднесрочную перспективу с разбивкой по годам, а также приложить силы для обеспечения эффективного использования привлеченных от приватизации ресурсов и предусмотреть страхование их недополучения путем увеличения поступлений за счет других источников (займов, проведение активных операций, возвращение кредитов и т.п.).
С целью усовершенствования управления финансированием бюджета нужно детальнее регламентировать использование остатков средств на счетах правительства. Чрезмерное их накопление и финансирование путем использования внутренних займов ограничивает привлечение финансовых ресурсов для развития частного сектора экономики и оказывает содействие росту ставок на кредитные ресурсы. Резкое увеличение социальных выплат за счет средств бюджета, которое обеспечивается финансированием дефицита, провоцирует усиление инфляционных процессов. Принятие напряженных программ приватизации по коротким срокам их реализации нередко приводит к поспешности в проведении разгосударствления стратегических объектов, и даже к послаблению стойкости финансовой системы страны.
По информации Министерства финансов России за первые 7 месяцев 2006 года финансирования дефицита общего фонда Государственного бюджета осуществлялось за счет остатков средств на счетах Государственного казначейства. От начала года до 3 августа их объем сократился с 12,6 млрд. руб. до 1,36 млрд. руб. На протяжении августа-декабря происходило накопление средств на счетах правительства. Они возросли на 9,2 млрд. руб. и на 31 декабря 2006 года составляли 10,6 млрд. руб. (табл. 6).
Табл 6. Остатки средств на счетах Государственного казначейства России, 2006 год
Показатель
Состоянием на
1 января
3 августа
31 декабря
Остатки средств, млрд. руб
12,60
1,36
10,60
Таким образом, финансирование дефицита бюджета в 2006 году (с января по июль) осуществлялось с использованием остатков средств на счетах Госказначейства. Правительством были сформированы значительные резервы на ЕКС, что дало возможность избегнуть обострения проблем по выполнению бюджета. Вместе с тем за счет средств, полученных от приватизации, не было сформирован Стабилизационный фонд (в объеме 3 млрд. руб.), с целью обеспечения сбалансированности и качественного управления средствами бюджета. Также не состоялось важного увеличения объемов бюджета развития, не было обеспечено довольно резкие изменения ценовой политики относительно энергоносителей.
По мнению Дж. Бьюкенена, следует различать формальные и реальные государственные заимствования. К первым принадлежат обмен долговых обязательств правительства на «ликвидность центрального банка». Вторые имеют место при размещении заемных инструментов на финансовом рынке. При условиях высокой занятости использования формальных займов может привести к увеличению монетизации государственного долга и эмиссии денег. Такие займы целесообразны из-за низкой занятости (на стадии экономического спада). А финансирование дефицита в условиях спада с использованием рычагов реального долга может отрицательно обозначиться на развитии финансового и денежного рынка. С помощью долговых инструментов целесообразно осуществлять финансирование расходов, связанных с отдачей в будущие периоды, т.е. с инвестициями6.
Большей самостоятельности в вопросах привлечения займов нуждаются и местные правительства. Утверждение местных бюджетов с дефицитом осуществляется при определенных условиях. Это, в частности, уменьшение объемов ВВП, сужение базы налогообложения, расширение масштабов теневой экономики, увеличение государственных расходов и др. Утверждение бюджетов с дефицитом на уровне территорий зависит и от других факторов. К таким последствиям приводит увеличение полномочий, которые передаются с государственного на местные уровни и не подкреплены соответствующими финансовыми ресурсами. Дефицит финансирования расходов возникает также в случае неполного или несвоевременного перечисления местным органам самоуправления предусмотренных трансфертов. Дефицит может возникать и в случаях невыполнения плановых задач из формирование собственных доходов местных бюджетов, недополучение закрепленных доходов и т.п..
Ограниченными являются также возможности привлечения средств для финансирования дефицита местного бюджета. По решению совета соответствующего уровня исполнительные органы могут привлекать займа только для покрытия временных кассовых разрывов. Это могут быть лишь краткосрочные займы от финансово-кредитных учреждений сроком до трех лет и в пределах текущего бюджетного периода. Запрещается предоставление займов с одного бюджета другому.
Внешние заимствования разрешены осуществлять лишь городским советам с численностью населения свыше 800 тыс. лиц. Кроме того, определенные требования выдвигаются к обслуживанию заимствований, которые осуществляются к местным бюджетам. Общая сумма расходов на обслуживание долга не может превышать 10% от расходов общего фонда бюджета на протяжении бюджетного периода, а в случае нарушения графика погашений совет не может осуществлять новых заимствований на протяжении пяти следующих лет.
Как известно, в европейских странах местные органы власти являются активными участниками фондового рынка: с использованием заимствований привлекаются средства для финансирования капитальных расходов, а для обеспечения текущих бюджетных расходов заемные средства преимущественно не применяются. Границы местных заимствований в этих странах устанавливаются рыночными механизмами или органами государственного регулирования путем принятия соответствующих законодательных норм.
Вместе с тем в России рыночные механизмы еще не стали основными регуляторами финансового развития территории. Случаи нарушения прав инвесторов и непогашение размещенных местных займов в установленный срок. Для упорядочения таких операций в 1998 году был подписан Указ Президента России, которым предусмотрено введения ограничений на осуществление внутренних и внешних заимствований со стороны местного самоуправления. Принятые меры привели как к сдерживанию заимствований, которые проводились в последнее время на местном уровне, так и к торможению развития финансово способных территорий.
В последние годы объемы заимствований со стороны местных органов власти заметно возросли. В 2004-2005 годах увеличились и внутренние, и внешние местные займы, И. Лунина и Т. Вахненко обращают внимание на рискованность проведения местных заимствований. Сравнив условия погашения долгов и финансовых возможностей городов, они приходили к выводу, что такая практика является значительным фактором риска для местных капитальных вложений. Не исключено, что «имеющиеся местные займы фактически станут альтернативой будущим инвестициям». Вместе с тем исследователи считают, что в отдельных случаях местные займы могут быть обоснованными. А для ограничения рисков, связанных с проведением таких операций, предлагается ужесточить требования относительно предоставления разрешения на их проведение со стороны центральных органов государственного управления .
Предостережение относительно повышения риска проведения таких операций не безосновательны, поэтому ограничение относительно них для финансово несостоятельных субъектов местного самоуправления являются целесообразными. Тем не менее отдельные требования по использованию таких механизмов слишком жесткие, и вдобавок нормы, которые содержатся в Бюджетном кодексе, ограничивают возможности использования такого важного рычага, как бюджетный дефицит, для финансово способных общин.
Для ограничения риска от проведения операций с долговыми средствами на уровне территорий дополнительной законодательной регламентации нуждаются в условии возвращения займов (с использованием залога, гарантирование будущих доходов, резервирование необходимых ресурсов, страхование активов и т.п.). Развитие местных заимствований в России не возможно без усиления рыночных рычагов влияния на условия их привлечения и использования, в частности таких, как рейтингирование регионов, размещение займов на рыночных условиях, организация их обращения на вторичном рынке, привлечение к контролю размещения и погашение займов клубов кредиторов и др. Следует также обратить внимание на то, что углубление бюджетной автономии местных правительств может осуществляться параллельно с укреплением роли центрального правительства и общегосударственного контроля бюджетного процесса в регионах. Таких результатов можно достичь путем внедрения рыночных методов регулирования: размежевание полномочий на основе предложений (возможно, и соглашений) с местным правительством, формирование рациональной налоговой системы, применение рыночных инструментов бюджетного регулирования (займов, рейтингирование и др.).
Выводы
Бюджетный дефицит является важным инструментом государственной финансовой политики, средством влияния на экономическое и социальное положение страны и фактором ускорения или сдерживания поступательного развития. Бюджетная политика должна направляться на обеспечение такого финансирования бюджета, которое будет оказывать содействие экономическому росту, созданию надлежащих финансовых условий для развития страны и решение сложных социальных проблем.
Осуществление национальной бюджетной политики требует более активного и взвешенного финансирования государственного бюджета, который станет основанием решения многих неотложных экономических и социальных проблем. Ограничение финансирования бюджетного дефицита уменьшает объемы ресурсов, которые направляются на обеспечение ускоренного развития государства, ведь ее бюджетная система в условиях формирования рыночной экономики, как правило, является разбалансированной. Поэтому критерии финансирования бюджета, принятые в развитых странах, нельзя считать показательными для России. Вместе с тем использование такого рычага, как бюджетный дефицит, должно быть взвешенным, а его возможное отрицательное влияние — перекрыты достигнутыми положительными результатами.
В 2007 году проводится более активная политика финансирования государственного бюджета: значительно увеличены его объемы; внедрена более рациональная его структура; определены конкретные направления использования средств, привлеченных в условиях дефицита, в частности на увеличение социальных выплат и ускорение темпов экономического роста.
До 2010 года в России прогнозируется увеличение объемов финансирования госбюджета с сохранением его доли в процентах к ВВП на уровне 2,55%. Такой подход нацеливает на более активное использование дефицита. Тем не менее обеспечить эффективность этого рычага возможно лишь при условии определения конкретных направлений и объектов использования средств, привлеченных с его помощью. Это развитие инфраструктуры, внедрение инновационных проектов, стимулирование предпринимательской деятельности, государственная поддержка приоритетных областей экономики, энергосбережение, финансирование социальных программ.
Оценивая влияние финансирования бюджетного дефицита на формирование государственного долга, нужно обратить внимание на то, что средства от приватизации и финансирования дефицита по активным операциям не ведут к увеличению задолженности государства. Поэтому их не следует учитывать в общей сумме дефицита при определении безопасного уровня государственного долга. Таким образом, долговое финансирование дефицита государственного бюджета в России по итогам 2007 года будет составлять меньше 2 % ВВП.
Целесообразно определить и обеспечить целевое использование ресурсов, привлеченных при условиях бюджетного дефицита: заимствований, средств от приватизации, осуществление активных операций. Соответствующие положения надо детально изложить как в Бюджетной декларации, так и в самом тексте закона о госбюджете с перечнем основных объектов государственных инвестиций.
Особого внимания заслуживают вопросы структуры финансирования бюджета. Принятие напряженных программ приватизации по коротким срокам их реализации нередко приводит к поспешности в осуществлении разгосударствления стратегических объектов и, как следствие, к послаблению стойкости финансовой системы страны. Чрезмерное финансирование бюджета за счет использование внутренних займов ограничивает привлечение финансовых ресурсов для развития частного сектора экономики, а наращивание остатков средств на счетах правительства оказывает содействие усилению «ручного» управления бюджетными ресурсами.
Недостатком бюджетной в планирование в России является также то, что на государственном уровне определяются объемы и структура финансирования только госбюджета. При этом не координируется использование такого рычага, как бюджетный дефицит, в рамках бюджетной системы в целом, которое ведет к ограничению возможностей местных бюджетов в использовании заимствований.
Развитие местных заимствований в России нуждается в усилении рыночных рычагов влияния на условия их привлечения и использования, в частности таких, как рейтингирование регионов, размещение займов на рыночных условиях, организация их обращения на вторичном рынке, привлечение к контролю размещения и погашение займов клубов кредиторов и др. Следует также подчеркнуть, что углубление бюджетной автономии местных правительств может осуществляться параллельно с укреплением роли центрального правительства и общегосударственного контроля бюджетного процесса в регионах. Таких результатов можно достичь путем внедрения рыночных методов регулирования: размежевание полномочий на основе предложений (а может, и соглашений) с местным правительством, формирование рациональной налоговой системы, применение рыночных инструментов бюджетного регулирования (займов, рейтингирования и т.п.).
